全国町村会

山本会長が地方分権改革推進会議で意見陳述

 
 地方分権改革推進会議(議長西室泰三・東芝会長)は10月9日、全国町村会など地方三団体から国と自治体の役割分担に応じた事務事業のあり方や税財源の配分のあり方等についてヒアリングを行いました。
 ヒアリングでは谷本正憲全国知事会地方分権対策特別委員長(石川県知事)、高秀秀信全国市長会会長(神奈川県横浜市長)、山本文男全国町村会長(福岡県添田町長)が意見を述べました。山本会長は地方分権、IT推進、税財源確保、市町村合併、医療改革、介護保険ーなど町村が直面する重要課題について意見陳述を行いました。
 山本会長の発言要旨は次のとおりです。


▽山本会長発言要旨
 地方行政につきまして皆様方にご尽力いただいておりますことを感謝申し上げます。このたびは私どもの意見を申し述べる機会を作っていただき、誠にありがとうございます。
いくつか私どもが考えておりますことにつきまして意見を申し述べさせていただきたいと思います。

1.地方分権について
 はじめに地方分権についてでございます。町村でもこのたびの改革を受け新たな条例の整備を進めたり、分権型社会の担い手として対応するため、職員研修の実施や組織体制の見直し等を随時行っているところであります。
 若干例を申し上げますと、北海道ニセコ町の「まちづくり基本条例」や長崎県小長井町の「まちづくり町民参加条例」のような住民参加型の行政を推進しようとするところ、あるいは、福島県三春町のように教育長を全国公募した例など、数はまだ多くありませんが、分権時代を意識した改革が根付き始めていると感じております。また、条例制定支援のため、各都道府県にある町村会に法規室等を設置する動きが活発化したり、地方六団体の地方分権推進本部の機能を活用するなど、一層進展する分権改革に積極的に取り組んでおります。
 さらに、最近のIT化の進展に伴い、地方の町村会が中心となって、各町村の電算システムを独自に共同開発し、開発コストの削減と人材の育成という小規模自治体が抱えている問題の解決に向け、努力していることも申し上げておきます。
 分権改革はようやくスタートラインについたというのが我々地方の認識です。重要なのはこれからであります。国と地方の役割分担というのは、対等なわけですから、相互に補完しながら、絶えず変化する社会情勢に即応できるものでなければならず、地方分権改革の推進は一層重要であります。
 権限移譲については、まちづくりの基本とも言える土地利用関係について地方の自主性をもっと強化していただきたいと思います。
 例えば、農業振興地域の指定や農地転用、保安林の解除等について言えば、未だにこれを国の許可制度として墨守する必要があるのか疑問に思うところであります。この際、農林業に関する土地利用の権限は、市町村に移譲すべきであると思います。
 優良な農地の確保や国土資源の合理的な利用は、実情に精通している現場の判断に任せるべきであります。国の関与は基本方針の提示程度でよいのではないかと考えます。
 雑な言い方をしますとその地域の土地利用について一番よくわかっているのはその地域の町村長ではないでしょうか。農林業というのは町村にとって唯一の産業でございます。これが私どもの町村を支えているといっても良いと思います。自分の地域は自分のところが一番よくわかっているという町村に任せることが真の地方分権ではないでしょうか。そしてまた乱開発の防止については、町村に任せるのは不安であるといった心配は無用でございます。しかし、このような抜本的な改革には相当な時間を要することが予想できます。そこで、段階を踏んだ現実的な対応として、例えば、2ヘクタール以下の農地転用許可等は、都道府県から市町村に移譲すべきであります。
 近い将来には、土地の権限については町村に移譲していただきますようお願い申し上げます。現行の農地法は、これを都道府県知事の自治事務としており、さらに特例条例によって市町村が処理できることとなっておりますが、法律では、都道府県農業会議からの意見聴取が義務付けられており、市町村で完結する仕組みとなっておりませんのでお考えになっていただきたいと思います。
 最近の省庁の統廃合から地方に設置している固有の出先機関が整備局などと名前が変わっております。名前が変わるのはいっこうに差し支えないのですが、事務の分割化が行われまして複雑化して二重手間になっており、我々の方では大変困っているところでございます。そのあたりを是非お考えいただいて地方の部局などは廃止されたらいかがでしょうか。市町村合併だけを声高にいうのではなく、国としてもそういったところは廃止して、事務を国に引き上げるものは引き上げて残りは都道府県に移譲するなどをされたらいかがでしょうか。税務署や法務局などは従来通り実施していただかなければならないと思いますが、地方整備局などでは時間が余計にかかるようになり、複雑になっているのが実体であります。もう一度検討されることを要望いたします。

2.IT推進と地方分権について
 ITの推進は、地方にとって地理的・時間的格差の縮小や効率的で迅速な行政サービスを住民に提供するためにも重要であります。しかし、光ファイバーの敷設等、ハード面については、大都市を中心とした採算の採れる地域は、民間ベースで十分対応可能と思われますが、採算性の低い地域については、どうしても公的資金による支援が必要であります。
 私の地域では四つの町村で光ファイバーを引くこととしており、すでに国の認可を頂いております。ついでにイントラネットをやろうとしているのですが、その次に何をやるのかということが考えつきません。今のところ光ファイバーの利用度がわかりませんけれども、私どもの町村で何かを開発していく以外利用方法がないのではないかと懸念しており、そのあたりを心配しているところでございます。IT時代においてはどこにいても光ファイバーが最高度に利用できるような施策を前面に出していただくことが重要であると思います。 
 また、情報化推進における各省ごとの事業内容が縦割り行政の弊害として、自治体が望む情報化の妨げになりはしないかという懸念があります。我々の地域では介護保険のICカードを作るという意見や住民基本台帳の情報化を進めた方が良いという意見、あるいは介護保険も住民基本台帳も国民健康保険などの医療保険などもまとめて情報化するべきだという意見も出て参りました。しかし縦割り行政の弊害から、まとめて実施することができませんでした。このあたりを考えていただくことが必要ではないでしょうか。
 高度化したネットワークは多くのメリットを生む一方で、国による新たな情報管理等が自主・自立の妨げとならないよう、分権推進の観点からの注視が必要であると考えます。私どもはもう少し具体化したやり方を国に対して望んでおります。

3.税財源確保の問題について
 次は税財源のことでございます。税源移譲ということが言われておりこれは地方の税財源を確保するということといわれますが、町村にとって税財源を移譲したとして実際に税財源の確保ができるかどうか疑問でございます。課税客体の少ない中山間地域の地方団体は、このような措置を講じられたとしてもうまくいくかどうか、ということでございます。そこで私どもとしては現在の地方交付税制度をさらに見つめ直して、より高い機能で発揮できるよう考えていく必要があるのではないかと思っております。
 従って今の交付税の交付の基準の数値等について見直しをすることについては反対いたしませんが、できるだけ平等なサービスを受けられるような交付税制度を、簡略化した制度として新たに作り直す必要があるのではないかと思います。
 我々町村は国土面積の七割を占め、食糧自給率ー現在は40%ですがこれを45%に引き上げていこうという国策がありますが15%引き上げるのは大変な事業で10年やそこらではできないのではないかと思いますが、努力はしていかなければなりません。この役割を一番大きく分担するのは我々町村だと思います。そのほか町村は洪水の防止機能、水源の涵養機能、大気保全機能及び国土保全など重要な役割を分担しております。
 食糧自給率は東京は1%、大阪は2%、神奈川は3%でございますが、地方と呼ばれる地域では、最高179%の県がございます。このように地方が都市に食糧を供給しているという実体をみなさんは御存知だと思いますが、この点についてはこれから明らかにしてゆこうと思っております。 
 また、林野庁が公表した、森林の公益的機能の評価額は、年間約75兆円という国家予算に匹敵する規模であります。このように国土管理に果たしている町村の役割は大きいものがございますので、この点を十分考慮し、例えば、国の国土保全対策については、森林・田畑面積等を指標とする経費項目を新たに設けることが必要であると思いますので、お考えを頂きますようお願いいたします。
 また、現在、最重要の政策課題となっている雇用対策について申し上げれば、新たな永続性のある雇用の創出と、唯一の一次産業である農林業の振興策として、森林保全や自然保護など、国土の保全管理面への人的資源の投入に目を向け、地方の定住条件整備のための財政措置を重点的に行い、骨太の方針が掲げる「都市との共生と対流」を一緒に進めるべきであると思っております。

4.市町村合併について
 次に市町村合併についてですが、この問題に関する我々の考え方は、「市町村合併のあり方に関する意見」(町村週報第2357号に掲載)にまとめておりますが、現在の国の合併施策は、少子高齢化や分権の受け皿、財政危機への対応として進められていますが、最も重要なことは、21世紀の地域や地方の姿・かたちはどうあるべきかを国民に示すことではないでしょうか。これからの地方自治体というものはこうあるべきだという姿をなかなか示していただけません。また地方の時代だからそれは地方が考えるべきだという反論もあるかもしれません。地方が考えるというのであれば地方へお任せを願ったらよいのではないかと思います。国の方から合併を推進しようとするのであればそれなりの姿を示すのは当然であると思います。この点についてご配慮を頂きますようお願いいたします。
 本会はこれまでも都道府県、市町村など現行の行政体制の見直しを提言して参りました。例えば、政令市、中核市、特例市などの違いは一般国民には判りにくいものです。私は福岡県ですが、福岡県北九州市と福岡県福岡市といっておりますけれども、実際の実務というのは政令市は県とは関係がないというのが実体であると思います。ですから政令市は県から除外したら良いのではないかと思いますが、なかなか聞き入れてはもらえません。
 市町村合併というのは、地域の住民が自主的に判断して、合併することが望ましいという考えになったらスムースに進むのではないでしょうか。最近は全体が合併を推進するべきだという風潮になっているので、合併をしないと何か悪者になったような感じがいたします。そうであれば国あるいは合併を推進するべきだという方たちがそれなりに姿を示す必要があると思います。町村以外の方たちが合併をしろということは我々町村を信頼していない証拠だと思います。信頼できないような町村は我が国には一町村もないと思います。どこの町村も一生懸命汗を流して住民のためにがんばっていると思いますので、信頼をしていくことこそ大事ではないでしょうか。
 国と地方が対等協調の関係にあるということは憲法に定めてあることです。地方分権推進会議の先生方にいいたいのは、私も長いこと町長をやっておりますが、最初の頃は事業をやるときは県に持っていって申請をして補助金を下さいといい、次に国に持っていって代議士を通じて申し入れをしてやっと実現しておりました。そういうことから先入観として国に逆らうと補助金をもらえない、事業が認可してもらえない、という考えが頭に染みついております。ですから合併をしないとまずいのではないかという考えになってしまうのです。もう少しおおらかに、町村を信頼した上で合併を推進してゆくことが必要なのではないでしょうか。

5.医療改革について
 次は医療改革でございます。国民医療費は最近、毎年1兆円の大台で増加しており、平成11年度では30兆9,337億円を超えるにいたっていることから、  全国町村会では、「医療改革に向けての緊急意見」(町村週報第2369号に掲載)をまとめ国に提言を行ったところであります。
 その一部を申し上げますと、まず国民の3人に1人に当たる4,224万人が加入し、我々市町村が保険者となっている国民健康保険事業の現状については、平成11年度決算状況は、一般会計からの法定外繰入金が3,306億円余(法定分含め8,555億円)されているにも関わらず、1,205億円の赤字となっており、これらを併せた単年度赤字の収支額は概ね4,500億円となり、これが毎年度恒常化しております。
 このように市町村の国保事業はほぼ破綻状況にあり、平成14年度は財政的にもたないのではないかと思っているところでございます。もし許されるならば国保の保険者を辞退申し上げたいというくらいの深刻な状況でございます。市町村で国保の保険者になっているところの約六割が財政的に逼迫しております。
 また、国保、政管健保、組合健保の各制度を比較すると加入者の年齢構成や年間所得等に大きな格差が生じております。国保は他の制度と比較すると加入者平均年齢が51.3三歳(政管健保36.9歳、組合健保33.6歳)と非常に高く、それに比例して老人加入割合も25.3%(同5.7%、2.8%)と高い割合を占めておりその差は歴然としております。高齢割合が高ければ、それだけ医療費が高額になり、1人当たりの診療費も政管健保12.3万円、組合健保10.2万円に対し、国保は16.4万円となっております。
 また、国保の職業構成をみると、昭和40年当時42.1%を占めた農林水産業が減少の一途をたどり、平成10年では6.8%まで落ち込み、代わりに6.6%だった無職者が46.7%を占めるというように逆転してしまい、さらなる増加が見込まれております。この職業構造の変化や高齢化等により、世帯単位での年間所得も政管健保246万円程度、組合健保383万円程度に対し、国活動保は179万円となっており組合健保とは2倍以上の開きがあるにもかかわらず、1世帯あたりの保険料にはほとんど差がなく、このことから、保険料負担率は国保が著しく高くなっております。さらに、各医療保険制度の法定給付率をみると、政管健保、組合健保ともに本人8割、家族の入院8割、外来7割に対し、国保は一般で7割となっており、他制度よりも自己負担割合が高くなっております。このように負担と給付に大きな不公平が生じております。
 そこで私ども全国町村会は、全国市長会等とともにかねてから医療保険制度の一本化、段階的には財政の一本化を強く提言してきたところでありますが、所管省である厚生労働省の認識は極めて甘いものがあります。また、今回は制度改革のみならず老人医療等の医療費の適正化の方策についても提言しているところであります。
 先に公表された「医療制度改革試案」においては、私どもがかねてより主張してきた医療保険制度の一本化については取り上げられておらず、また中身としても給付水準の引き下げ、対象年齢の引き上げ等、概算要求基準を意識した当面の財政対策に過ぎない感があります。
 先ほども申し上げたように制度創設時から今日では、国保加入者の職業構成は全く異なっており、20世紀型(旧来型)の国保制度はここで打ち切って、長期的視野に立った21世紀型の医療保険制度として一本化し、新たな制度を構築すべきであります。このままでは医療保険制度すなわち国民皆保険制度の崩壊につながる恐れがあります。小泉内閣は聖域なき構造改革を目指していますが、改革とは改善されるべきものがあっての改革であり、痛みのみが残る改革はありえないと思います。 
 ここで、この問題に関連して国の審議会のあり方に言及しておきたいと思います。今年1月の省庁再編に伴いまして、国の審議会等が大幅に統合され委員の数も相当縮小されております。
 私も厚生労働省関係では社会保障審議会の委員と医療保険部会の委員に就任しておりますが、審議会や部会では何をしようとしているのか未だによくわかりません。医療保険部会では、先ほど申し上げた医療改革の議論に入っているわけですが、意見の集約を図ろうという雰囲気はなく、単なる「ガス抜き」の場になる可能性もあり、運営について国はもっと主体性を持つべきではないかと思っております。
 また、審議会等の委員数も大幅に縮小されておりますが、地方行政に重要な関わりを持つ審議会について、地方公共団体や地方議会の代表を除外する動きがみられ、地方六団体として申し入れを行った経緯がございます。地方が敬遠されているように受け取られる感を抱いております。中央環境審議会(厚生労働省)、社会資本整備審議会(国土交通省)などは従来全国町村会からも委員が選任されておりましたが、除外されました。これらの点についてご配慮を頂きますようお願いいたします。

6.介護保険について
 町村においては介護保険制度施行以来、高齢者に対する必要かつ十分な介護の提供に懸命の努力を傾注しております。しかしながら、本来の在宅介護を中心とする制度の主旨に反し、施設介護中心に保険給付が傾斜するなど、未だ多くの問題点を抱えております。
 特に、今月から実施された保険料全額徴収については、収納率の低下に繋がることから、一般財源の繰入により、第二の国保になることも強く懸念されており、一部では全額徴収に対し集団で不服審査を行っております。どういうことかと申しますと五段階方式あるいは六段階方式にしても保健所の設定した額からその設定した額を徴収することが不可能なのです。私は福岡県の広域連合で介護保険制度を実施しておりますが、保険料を2,908円と定めました。これを五段階方式で徴収することにしましたが、要介護四の人が一番多いのです。介護保険の保険料というのは、払わない人の保険料は払う人が払うという相互扶助の精神に基づいておりますが、五段階制度を設けておりますので1.0から上は1.25、1.5になっておりますが、下の0.75、0.5が非常に数が多いのです。従ってその分だけは保険料徴収が落ち込むことになって、その落ち込んだ分が1.25、1.5と決めてあるためその分をこちらにもってくることができません。そのようなことから私どものところでは設定した額から相当な額が下回っております。この点は介護保険部会で申し上げたいと思っておりますが、現行制度では非常に困っているというのが実体でございます。このあたりは払えない人の保険料は払える人が払うということを保険者が決めることができる制度にするべきだと思います。これはおそらく全国的な傾向であると思われますので、ご配慮いただきたいと思います。
 私どもで調査した結果、半分以上、おそらく6割くらいの市町村が保険料の給付の不足額がでると思われます。これは今の欠陥事項から生ずるものでございます。100円、200円という金額でも何十万人分となりますと、たとえば私どものところは120万人でございますが、そのうちの約16万人くらいから保険料を頂いているわけですから大変な額になります。  介護保険では調整交付金を5%設けておりますが、この5%が十分機能していないということがございます。国の負担は25%にしてこの調整交付金は別枠にしないと本当に機能いたしませんので、ご配慮いただきたいと思います。
 療養型病床群を介護保険と医療と同居させた制度にするということは極めてナンセンスなやり方であります。医療で入院した人は医療で最後まで行うべきであって、医療が必要でないのならば退院させるべきです。介護を受ける必要がある人は介護を受けるべきであってこれは完全に分離するべきで、同居させることは決して良いことではありません。介護がベースになってそれに医療を加えると、老人の衰えたからだが元に戻るのは難しいため医療効果のない人を入院させておくことになり、その必要はないと思います。療養型病床群は医療と介護をきちんと分けて介護保険適用はやめるべきであります。
 施設に入っている人で要介護一、二の人がいますが、要介護一、二の人から決められた額で施設が徴収すると施設の経営は不可能になりますので、最低17万円で町が下支えをしているのが実体でございます。これは保険者である我々にとっては大変な負担です。このあたりの改正も必要であると思いますので、施設にはいるのは要介護度三以上にするべきであると思います。
 また、制度導入直前に保険料の減免等(特別対策)が行われましたが、低所得者対策については制度の中で考えていくのが不合理であると思われますので、別途国の費用で行うべきであります。
 以上、いろいろと申し上げましたが、私どもが抱えている課題を提示させていただきましたので、委員の皆さま方のご理解をお願い申し上げ、私からの発言を終わります。


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